IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Terza Ter
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5634 del 2018, proposto da:
Camera di commercio industria artigianato e agricoltura di
Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Segarelli, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto in
Roma, Via Giovanni Battista Morgagni n. 2/A;
contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero dello
sviluppo economico, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti:
Unione italiana delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura - Unioncamere, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Federico Tedeschini, con domicilio digitale come da PEC da Registri
di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo
Messico, 7;
Mario Pera, nominato Commissario ad acta con decreto
ministeriale 16 febbraio 2018 - allegato B ai fini dell'accorpamento
delle Camere di commercio di Terni e Perugia, Camera di commercio
industria artigianato e agricoltura di Perugia, non costituiti in
giudizio;
per l'annullamento:
del decreto ministeriale 16 febbraio 2018 del Ministero dello
sviluppo economico recante ad oggetto «Rideterminazione delle
circoscrizioni territoriali, istituzione di nuove camere di commercio
e determinazioni in materia di razionalizzazione delle sedi e del
personale»;
degli atti del relativo procedimento, quali: la proposta di
Unioncamere; il verbale 11 gennaio 2018 della Conferenza
Stato-regioni; la deliberazione del Consiglio dei ministri in data 8
febbraio 2018 di autorizzazione all'adozione del decreto ministeriale
impugnato;
degli atti esecutivi e conseguenti, quali le determinazioni
del Commissario ad acta numeri 1 e 2 del 1° marzo 2018, con cui
rispettivamente e' stato approvato l'articolo unico dello statuto
della Camera di commercio dell'Umbria, relativo alla composizione del
Consiglio camerale, ed e' stato dato avvio alle procedura di
costituzione di detto organo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero dello sviluppo economico e
dell'Unione italiana delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura - Unioncamere;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 il
dott. Luca De Gennaro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Fatto
La Camera di commercio di Terni con il ricorso in epigrafe ha
impugnato il decreto ministeriale 16 febbraio 2018, - nonche' i
relativi atti connessi - nella parte in cui, in attuazione dell'art.
3 decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 recependo la proposta
avanzata da Unioncamere (delibera del 30 maggio 2017), dispone
l'accorpamento delle Camere di commercio di Terni e Perugia.
Il decreto ministeriale impugnato e' identico al decreto
ministeriale 8 agosto 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
19 settembre 2017, e sostituito dopo la pronuncia della Corte
costituzionale (sentenza n. 261/2017, depositata il 13 dicembre 2017)
che ha dichiarato «l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma
4 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 [...], nella parte
in cui stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo
economico dallo stesso previsto deve essere adottato sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, anziche' previa intesa con
detta Conferenza».
A seguito della detta pronuncia il Ministero sottoponeva alla
Conferenza Stato-regioni un nuovo schema di decreto, analogo al
precedente, ai fini del raggiungimento dell'intesa con gli enti
regionali. La Conferenza, dopo un primo rinvio nella seduta del 21
dicembre 2017, esaminava il testo nella seduta dell'11 gennaio 2018:
in tale occasione varie Regioni formulavano obiezioni a seguito delle
quali il verbale della seduta recava l'indicazione della «mancata
intesa».
Successivamente, appurato il mancato raggiungimento di un'intesa,
il Consiglio dei ministri, nella seduta dell'8 febbraio 2018, ai
sensi dell'art. 3, terzo comma, del decreto legislativo 281/1997
autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il
citato decreto.
Avverso il citato decreto ministeriale 16 febbraio 2018 la Camera
di commercio di Terni articola le seguenti doglianze:
illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 76
della Costituzione dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219/2016;
consequenziale illegittimita' del decreto ministeriale MiSE 16
febbraio 2018;
illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 76
della Costituzione del decreto legislativo n. 219/2016;
consequenziale illegittimita' del decreto ministeriale MiSE 16
febbraio 2018;
illegittimita' costituzionale per violazione dell'art. 117
della Costituzione della legge delega n. 124/2015, art. 10, comma 2,
e del decreto legislativo n. 219/2016; consequenziale illegittimita'
del decreto ministeriale MiSE 16 febbraio 2018;
violazione e falsa applicazione di legge (decreto legislativo
n. 281/1997, art. 3, commi 2 e 3) e dei principi generali, sottesi
all'art. 117 della Costituzione, in materia di intesa fra Stato e
regioni; violazione del modulo procedimentale di cui al decreto
legislativo n. 281/1997;
violazione e falsa applicazione di legge (decreto legislativo
n. 281/1997, art. 3, commi 2 e 3) e dei principi generali, sottesi
all'art. 117 della Costituzione, in materia di intesa fra Stato e
regioni, eccesso di potere, per illegittimita' dei presupposti, per
travisamento in ordine agli stessi, per difetto o quanto meno
insufficienza di motivazione;
violazione e falsa applicazione di legge (legge n. 580/1993,
art. 12, comma 4, come modificata/integrata dal decreto legislativo
n. 219/2016, art. 1, in correlazione alla legge n. 124/2015, art. 10,
comma 1, lettera f);
violazione e falsa applicazione di legge (legge n. 580/1993,
art. 12, comma 4, come modificata/integrata dal decreto legislativo
n. 219/2016, art. 1, in correlazione alla legge n. 124/2015, art. 10,
comma 1, lettera f), eccesso di potere per illegittimita' dei
presupposti.
La Camera ricorrente denunzia quindi, sotto plurimi profili, la
violazione delle disposizioni in tema di accorpamento e
razionalizzazione delle Camere di commercio, la violazione dei
principi stabiliti per l'attuazione della riforma, l'elusione
sostanziale dei principi in materia di intesa tra Stato e regione e,
come meglio chiarito in seguito, l'illegittimita' costituzionale
delle disposizioni di legge applicate.
Si sono costituiti il Ministero dello sviluppo economico, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, Unioncamere, per resistere
all'accoglimento del ricorso.
All'udienza pubblica del 30 gennaio 2019 il ricorso e' stato
trattenuto per la decisione.
Rilievo della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10,
legge n. 124/2015 e dell'art. 3, decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219.
In virtu' dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 e' stata
conferita delega al Governo per l'emanazione di un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica della legge 29 dicembre 1993,
n. 580 e il conseguente riordino delle disposizioni che regolano la
relativa materia.
Segnatamente l'art. 10, comma 1, lettera b) legge n. 124/2015
prevede che il legislatore delegato possa procedere alla
«ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del
numero dalle attuali 105 a non piu' di 60 mediante accorpamento di
due o piu' camere di commercio; possibilita' di mantenere la singola
camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia
dimensionale minima di 75.000 imprese e unita' locali iscritte o
annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di
almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo la
istituibilita' di una camera di commercio in ogni provincia autonoma
e citta' metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a
indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto
delle specificita' geo-economiche dei territori e delle
circoscrizioni territoriali di confine, nonche' definizione delle
condizioni in presenza delle quali possono essere istituite le unioni
regionali o interregionali».
L'esercizio della delega (art. 10, comma 2 cit.) doveva avvenire
su proposta del Ministro dello sviluppo economico e, tra altro,
«previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Il Governo, «sentita la Conferenza Unificata in data 29 settembre
2016», emanava il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, il
quale all'art. 3 («Riduzione del numero delle camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazioni delle sedi e del
personale»), introduceva una procedura per l'emanazione di un decreto
ministeriale che avrebbe dovuto realizzare la riduzione del numero
delle Camere di commercio prevista nella legge di delega.
In particolare era stabilito che Unioncamere (Unione italiana
delle camere di commercio industria artigianato e agricoltura)
dovesse trasmettere al Ministero una propria proposta di
accorpamento, sulla base di criteri desunti dalla legge di delega o
introdotti direttamente dal decreto legislativo, contemplando anche
«un piano complessivo di razionalizzazione delle sedi delle singole
Camere di commercio nonche' delle Unioni regionali, con
individuazione di una sola sede per ciascuna nuova Camera di
commercio e con razionalizzazione delle sedi secondarie e delle sedi
distaccate».
Sulla base della proposta di Unioncamere, il Ministero dello
sviluppo economico ha da ultimo adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, a seguito dell'iter procedimentale sopra riportato; in
virtu' del citato decreto e' stato disposto, tra l'altro,
l'accorpamento camerale avverso il quale la ricorrente propone
l'impugnativa in epigrafe.
Alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale e per i
motivi che si esporranno, questo Tribunale dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (norma
di delega) e dell'art. 3 decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219
(norma delegata) ed intende pertanto sottoporli al sindacato della
Corte costituzionale, per violazione del principio di leale
collaborazione Stato-regioni nell'esercizio della funzione
legislativa (articoli 5, 117, 120 Cost.).
Sulla rilevanza della questione di costituzionalita'.
La questione di costituzionalita' ha carattere rilevante in
quanto, come innanzi accennato, il decreto ministeriale 16 febbraio
2018 oggetto di gravame viene adottato in diretta applicazione
dell'art. 3, decreto legislativo n. 219/2016, a sua volta emanato in
ragione della delega contenuta nell'art. 10, legge n. 124/2015,
disposizioni della cui legittimita' costituzionale si dubita.
Ne consegue che l'eventuale declaratoria di illegittimita' delle
disposizioni legislative non solo influirebbe sulla disciplina in
base alla quale giudicare la legittimita' del decreto ministeriale
impugnato ma farebbe venire meno, integralmente, la base legislativa
che disciplina e legittima il contestato accorpamento delle Camere di
commercio di Terni e Perugia.
Peraltro la rilevanza e' ribadita dalla circostanza che la stessa
domanda proposta dalla Camera ricorrente (terzo motivo di doglianza)
attiene al fatto che, testualmente, «risultano viziate da contrasto
con l'art. 117 della Costituzione sia la legge delega (n. 124/2015,
art. 10, comma 2, giacche' richiede un mero parere della Conferenza
detta), sia, in se' ed in via derivata, il decreto legislativo n.
219/2016, che avrebbe dovuto essere emanato previa intesa con la
Conferenza permanente Stato-regioni, invece mancata e non
perseguita».
Di conseguenza, la risoluzione della questione di
costituzionalita' relativa alla normativa primaria, sulla base della
quale e' stato adottato il richiamato decreto ministeriale, e'
presupposto necessario per la pronuncia definitiva di questo giudice.
La questione non puo' peraltro, ad avviso del Collegio, ritenersi
irrilevante in base alla tesi delle parti resistenti secondo la quale
il principio di leale collaborazione sarebbe stato sostanzialmente
rispettato dato che il decreto ministeriale 9 marzo 2018 di riordino
del sistema camerale e' stato emanato al termine di una procedura di
intesa, conclusa peraltro non con un effettivo accordo ma solo con la
deliberazione del Consiglio dei ministri, assunta ai sensi dell'art.
3, comma 3 decreto legislativo n. 281/1997.
Difatti, e' necessario distinguere la necessita' dell'intesa in
sede di adozione del decreto ministeriale, prevista dalla normativa
delegata, dall'omessa previsione legislativa dell'intesa, con
riferimento all'emanazione del decreto legislativo sulla cui base e'
stato poi adottato il decreto ministeriale attuativo. La legge delega
ha previsto, su quest'ultimo piano, l'acquisizione del mero parere
della Conferenza unificata, e il vizio di tale previsione, nella
parte in cui non si e' richiesta viceversa l'intesa, non e' stato
sanato ne' legislativamente, ne' di fatto, essendo pacifico che il
Governo non abbia neppure ricercato l'intesa con il sistema regionale
ai fini dell'adozione del decreto legislativo n. 219 del 2016. Cio'
ha comportato che la proposta di accorpamento di Unioncamere, di cui
il decreto ministeriale impugnato e' attuazione, sia stata formulata
sulla base di criteri legislativi contenuti nel decreto legislativo
n. 219 del 2016 vincolanti, e come tali sottratti all'apprezzamento
sia del proponente, sia, in particolare, delle autonomie regionali,
quando queste ultime sono state coinvolte ai fini dell'intesa sul
solo decreto ministeriale. La partecipazione del sistema regionale
all'elaborazione delle linee guida fondanti ai fini dell'accorpamento
e' percio' del tutto mancata, con la conseguenza che la leale
collaborazione ha potuto manifestarsi solo per la minima parte del
decreto ministeriale non pregiudicata dai criteri normativi formulati
dal decreto legislativo n. 219 del 2016.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita'.
La Corte costituzionale, in giudizio avviato in via principale,
con sentenza 13 dicembre 2017, n. 261, ha gia' dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219.
L'illegittimita' veniva dichiarata perche' l'art. 3, quarto
comma, cit. disponeva che il decreto ministeriale per il riordino
delle Camere di commercio fosse emanato previa acquisizione del
parere della Conferenza permanente Stato-regioni, anziche' previa
intesa con la stessa Conferenza, in violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni.
Veniva avanzato in tale sede anche il tema dell'illegittimita'
della norma di delega (cit. art. 10, comma 1, legge n. 124/2015);
tale questione veniva dichiarata inammissibile per tardivita' essendo
superato il termine perentorio di sessanta giorni stabilito dall'art.
127, secondo comma, Cost.
In assenza di termini per il giudizio incidentale di
legittimita', questo Collegio, ritiene di dover riproporre la
medesima questione, dichiarata inammissibile, in quanto non
manifestamente infondata alla luce dell'orientamento assunto dalla
giurisprudenza costituzionale (come indicato dalla stessa Corte
costituzionale, con riferimento proprio all'argomento in oggetto, «i
principi che consentono di dare corretta soluzione alla questione
sono desumibili della sentenza n. 251 del 2016» cfr. punto 2.6.4
sentenza n. 261/2017).
Ritiene dunque il Collegio che le censure di incostituzionalita'
possano rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per
illegittimita' derivata, alla legislazione delegata. La
giurisprudenza costituzionale ha infatti gia' ritenuto ammissibile
l'impugnazione della norma di delega, allo scopo di censurare le
modalita' di attuazione della leale collaborazione tra Stato e
regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia emanato
previa intesa anziche' previo parere in sede di Conferenza (Corte
cost. sentenza n. 251 del 2016).
Ricorrono poi i presupposti oggettivi per far valere il principio
di leale collaborazione stante l'oggetto della riforma ordinamentale;
che il riassetto generale della disciplina Camere di commercio sia
materia ripartita tra prerogative statali e regionali e' stato gia'
chiaramente affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 261/2017
punto 12.1.1) in quanto il catalogo dei compiti svolti da questi enti
e' riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato, sia
concorrenti e residuali delle regioni; in questo settore le
competenze di ciascun soggetto appaiono inestricabilmente
intrecciate.
Risultano infatti numerosi i profili in cui la riforma statale
tocca attribuzioni legislative regionali stante la competenza
generale spettante alle Camere di commercio e tenuto conto che le
principali materie riferibili all'economia ed alle attivita'
produttive (agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo)
possono essere ascritte anche alla competenza regionale.
Peraltro l'attivita' delle Camere di commercio appare
riconducibile alla nozione di «sviluppo economico», nozione che
costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una
pluralita' di materie attribuite ex art. 117 Costituzione «sia alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella
concorrente, sia a quella residuale» (sentenza Corte costituzionale
n. 165 del 2007); ne deriva che, se pure l'esistenza di esigenze di
carattere unitario legittima l'avocazione allo Stato della potesta'
normativa per la disciplina degli enti camerali, resta ferma la
necessita' del rispetto del principio di leale collaborazione,
mediante lo strumento dell'intesa (cfr. sentenze Corte costituzionale
n. 251 del 2016, n. 165 del 2007, n. 214 del 2006). In tale
prospettiva infatti quando il legislatore delegato intende riformare
istituti ed enti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessita' del ricorso
all'intesa tra Stato e autonomie (cfr. sentenza n. 251/2016 cit.
punto 3).
Ne deve essere tratta la conseguenza che - posto che l'attivita'
delle Camere di commercio incide su molteplici competenze, alcune
anche di attribuzione regionale ex art. 117 Cost. - la riforma
legislativa doveva concretizzarsi «nel rispetto del principio di
leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie» (cfr. sentenza n.
261/2017 cit., le cui argomentazioni nella medesima appaiono
analogicamente applicabili alla questione sollevata).
In ragione di cio' il modulo ordinario di espressione della leale
collaborazione va identificato nell'intesa presso la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
«contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (sentenza n.
261/2017 cit.).
In conclusione stante la natura delle materie incise dalle
disposizioni censurate, attenendo le stesse a competenze statali e
regionali inestricabilmente connesse, la norma di delega (art. 10,
comma 2, della legge 7 agosto 2015, n. 124) avrebbe dovuto prevedere
- come presupposto per l'esercizio della delega - l'intesa in sede di
Conferenza Stato-regioni, istituto «cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale e' rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.» i quali
«finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle procedure di leale
collaborazione, in vista del pieno rispetto del riparto
costituzionale delle competenze» (sentenza n. 251/2016 cit., dove si
evidenzia che «il luogo idoneo di espressione della leale
collaborazione e' stato correttamente individuato dalla norma nella
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano. Il modulo della stessa,
tenuto conto delle competenze coinvolte, non puo' invece essere
costituito dal parere, come stabilito dalla norma, ma va identificato
nell'intesa»).
L'illegittimita' della disposizione delegante (art. 10 della
legge 7 agosto 2015, n. 124) si ripercuote, in via immediata ed
derivata per le stesse ragioni ora evidenziate, sulla legittimita'
costituzionale della norma delegata (art. 3, decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219) in forza della quale e' stato adottato il
decreto ministeriale 16 febbraio 2018, oggetto del giudizio a quo.
Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata
la descritta questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10
della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 decreto legislativo
25 novembre 2016, n. 219 per violazione del principio di leale
collaborazione nella funzione legislativa di cui agli articoli 5,
117, 120 Cost., poiche' prevedono che l'esercizio delegato della
potesta' legislativa sia condotto all'esito di un procedimento nel
quale l'interlocuzione fra Stato e regioni si realizzi (e si e'
realizzata) nella forma inadeguata del parere e non gia' attraverso
l'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni.
Cio' posto, il presente giudizio va sospeso e gli atti
processuali trasmessi alla Corte costituzionale.